EnglishHiểu rõ về các chỉ số đo lường chất lượng điều hành của Việt Nam(*)
14 Tháng 5, 2014
Edmund Malesky - Jairo Acuña-Alfaro - Đậu Anh Tuấn (**)
(TBKTSG) - Trong bài viết So sánh chỉ số PAPI và PCI: những câu hỏi còn đó trên tờ TBKTSG ngày 10-4-2014, TS. Lê Đăng Doanh đã so sánh mối liên hệ giữa hai bộ chỉ số PCI và PAPI và chỉ ra rằng kết quả đo lường của hai bộ chỉ số này có những khác biệt, đặc biệt ở khía cạnh so sánh và xếp thứ hạng giữa các địa phương dựa trên điểm tổng hợp PCI và PAPI. Từ đó, TS. Doanh đã đặt ra cho hai nhóm nghiên cứu đề bài: “Làm rõ hơn cách tiếp cận của mỗi bên, qua đó giúp người đọc hiểu hơn sự trùng hợp và khác biệt giữa hai chỉ số này và nội dung bổ sung cho nhau của hai chỉ số đó”. Là những trưởng nhóm nghiên cứu xây dựng hai bộ chỉ số PCI và PAPI, chúng tôi xin nêu ra các luận giải cho đề bài này.
Khác biệt về nội dung đánh giá, bộ chỉ số và đối tượng phân tích
Về cơ bản, hai bộ chỉ số đo lường những khía cạnh khác nhau theo định hướng và mục đích nghiên cứu riêng: PCI đo lường chất lượng điều hành kinh tế cấp tỉnh cho sự phát triển của doanh nghiệp trong khi PAPI đo lường hiệu quả quản trị và hành chính công thông qua trải nghiệm của người dân.
PCI đo lường mười yếu tố về chất lượng điều hành kinh tế cấp tỉnh, gồm: 1) Gia nhập thị trường; 2) Tiếp cận đất đai; 3) Tính minh bạch; 4) Chi phí thời gian; 5) Chi phí không chính thức; 6) Cạnh tranh bình đẳng; 7) Tính năng động của lãnh đạo tỉnh; 8) Dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp; 9) Chất lượng đào tạo lao động; và 10) Thiết chế pháp lý. Ngoài ra, báo cáo PCI hàng năm cũng có chỉ số đo lường riêng về chất lượng cơ sở hạ tầng nhưng không nằm trong hệ thống chỉ số PCI.
PAPI nghiên cứu sáu khía cạnh về quản trị và hành chính công cấp tỉnh dựa trên trải nghiệm của người dân: 1) Sự tham của người dân ở cấp cơ sở; 2) Công khai, minh bạch (giá đất đền bù, danh sách hộ nghèo, thu chi cấp xã...); 3) Trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương; 4) Kiểm soát tham nhũng; 5) Thủ tục hành chính công (như chứng thực/xác nhận…); và 6) Dịch vụ công (giáo dục, y tế, cơ sở hạ tầng, an ninh, trật tự…).
Cấu trúc và cấp độ phân tích về các chỉ tiêu, chỉ báo về hiệu quả điều hành của hai bộ chỉ số này khác nhau. PCI đo lường trải nghiệm của doanh nghiệp từ kinh nghiệm tương tác và làm việc với lãnh đạo và cơ quan chính quyền cấp tỉnh, do tính chất hoạt động của doanh nghiệp và do phần lớn các doanh nghiệp đều đặt trụ sở hoạt động tại trung tâm hành chính của tỉnh.
Ngược lại, PAPI đo lường những vấn đề có ý nghĩa quan trọng nhất đối với đời sống của người dân ở cấp cơ sở. Chẳng hạn, chỉ số “sự tham gia của người dân” tập trung vào chất lượng các cuộc bầu cử và quyền tham gia vào các dự án đầu tư hạ tầng ở cấp cơ sở, chỉ số “công khai, minh bạch” đánh giá tính công khai, minh bạch trong thu, chi ngân sách, danh sách hộ nghèo và quy hoạch/kế hoạch sử dụng đất ở cấp xã phường…
Về đối tượng phân tích, có hai điểm quan trọng cần lưu ý khi so sánh hai bộ chỉ số.
Thứ nhất, một số chỉ số, chỉ tiêu thành phần dùng để đo lường chất lượng điều hành của chính quyền cấp tỉnh dường như giống nhau ở tên gọi, nhưng thực chất lại rất khác nhau về ý nghĩa và nội dung cụ thể. Dễ thấy nhất là ở chỉ số thành phần đo lường “tính minh bạch”. Các cơ quan cấp tỉnh có thể thực hiện tốt việc công khai ngân sách và tài liệu quy hoạch sử dụng đất đai lên cổng thông tin điện tử của tỉnh, thành phố, song chính quyền cấp xã/phường lại không có điều kiện tương tự để công khai, minh bạch danh sách hộ nghèo hay ngân sách địa phương. Trong PCI, hầu hết doanh nghiệp đều đến làm việc và tiếp xúc với cùng một cơ quan cấp tỉnh (như bộ phận một cửa tại các sở, ban, ngành), nên có xu hướng có chung nhận định về chất lượng và hiệu quả dịch vụ. Trong khi đó, trong PAPI người dân trong một đơn vị dân cư (tổ dân phố/làng/bản) có thể trải nghiệm về chất lượng điều hành hoàn toàn khác với hàng xóm của họ do tác động của các yếu tố như đặc điểm nhân khẩu hay vị trí trong xã hội.
Mối tương quan
Để tìm hiểu sự khác biệt hay tương đồng về mặt khái niệm và cấp độ phân tích giữa PCI và PAPI, chúng tôi xin nêu ví dụ về mối tương quan giữa hai bộ chỉ số ở chỉ số “chi phí không chính thức” và “chất lượng cung ứng dịch vụ công”, đặc biệt là những tiêu chí đánh giá về chất lượng giáo dục và cơ sở hạ tầng trong dịch vụ công.
Kết quả nghiên cứu mối tương quan giữa PCI và PAPI cho thấy có mối tương quan hai biến thuận, có ý nghĩa về mặt thống kê giữa đánh giá của người dân và doanh nghiệp ở các nội dung về “chi phí không chính thức”, “nguồn nhân lực” và “cung ứng cơ sở hạ tầng”. Tương tự, có mối tương quan lớn giữa chỉ số “Cung ứng dịch vụ công” của PAPI và chỉ số “Đào tạo lao động” và các chỉ số về cơ sở hạ tầng trong báo cáo PCI.
Ngược lại, có một số lĩnh vực hoàn toàn không có mối tương quan nào giữa PCI và PAPI. Người dân sẽ không có nhu cầu quan tâm liệu chính quyền tỉnh, thành phố có cung cấp đầy đủ các dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp như hỗ trợ công nghệ, cung cấp dịch vụ kế toán và tổ chức hội chợ, triển lãm hay không. Do vậy, đánh giá về dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp của PCI và đo lường về cung ứng dịch vụ công cho người dân của PAPI là hai vấn đề hoàn toàn khác nhau.
Có những lĩnh vực mà lợi ích của doanh nghiệp và người dân về cơ bản lại xung đột nhau, do đó một số chỉ số của hai bộ chỉ số này thậm chí có mối tương quan nghịch, chẳng hạn chỉ số về chi phí thời gian. Kết quả phân tích cho thấy trong khi các sở, ban, ngành trong tỉnh được doanh nghiệp đánh giá là giải quyết thủ tục hành chính với chi phí thời gian ít trong PCI thì trong PAPI, người dân đánh giá thấp ở các tiêu chí đo lường trách nhiệm giải trình với người dân. Thực tế, mối tương quan nghịch này đặt ra một đề tài nghiên cứu mới của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI): cách thức cải thiện mức độ tuân thủ pháp lý của doanh nghiệp trong các lĩnh vực có ảnh hưởng lớn đến đời sống của người dân, như môi trường, vệ sinh thực phẩm, và an toàn lao động.
Từ những phân tích ở trên, chúng tôi nhấn mạnh giá trị bổ sung chứ không phải thay thế lẫn nhau giữa hai chỉ số PCI và PAPI. Cả hai chỉ số cung cấp thông tin khách quan giúp các cấp chính quyền rà soát việc thực thi chính sách, điều chỉnh các quy định, chính sách không còn phù hợp, đồng thời đẩy mạnh khâu giám sát thực thi chính sách. Điều quan trọng là lãnh đạo chính quyền không quay lưng với bất kỳ đối tượng nào, dù là doanh nghiệp hay người dân. Ý nghĩa của sự kết hợp này là thông tin từ hai bộ chỉ số góp phần xác định những bất bình đẳng, phân biệt đối xử có thể xảy ra để có biện pháp khắc phục. Suy cho cùng, mục tiêu tối thượng là hướng tới việc cải thiện chất lượng cung ứng dịch vụ cho doanh nghiệp và người dân, thúc đẩy quá trình phát triển bền vững tại Việt Nam.
(*) Vui lòng tham khảo tại www.pcivietnam.org để biết thêm thông tin về PCI và tại www.papi.vn để biết thêm thông tin về PAPI.
(**) Edmund Malesky là Giáo sư bộ môn kinh tế chính trị tại Duke University (Hoa Kỳ), Jairo Acuña Alfaro là cố vấn chính sách tại UNDP Việt Nam, và Đậu Anh Tuấn là Trưởng ban Pháp chế tại VCCI.